通過出臺關(guān)政策允許或鼓勵采購人在政府采購合同中增加向供應(yīng)商支付預(yù)付款的條款；一般情況下，預(yù)付款應(yīng)不超過30%；為保證財政資金的安全，采購人向供應(yīng)商支付預(yù)付款的，應(yīng)要求供應(yīng)商提供與預(yù)付款同等額度的預(yù)付款擔(dān)保函。

    　　工程和貨物采購中，采購人向供應(yīng)商支付預(yù)付款是常見的做法。但是在政府采購貨物采購中，多年來形成了一個習(xí)慣，就是供應(yīng)商必須交付全部貨物并通過驗收后，采購人才向供應(yīng)商支付貨款。政府采購貨物采購的這種習(xí)慣做法，與我國工程建設(shè)和貨物采購的做法都不同，也與國際貿(mào)易的慣例不符。近期，財政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出，擬建立預(yù)付款保函制度，一方面在政府采購中為供應(yīng)商創(chuàng)造更好的營商環(huán)境，另一方面減輕中小企業(yè)的財務(wù)負(fù)擔(dān)，降低中小企業(yè)參加政府采購活動的門檻。筆者就國內(nèi)工程建設(shè)和一般貨物采購中支付資金的做法進(jìn)行分析，并與政府采購中貨物采購的做法做一比較。

    　　工程采購的付款條件

    　　工程采購的金額一般都比較大。按照我國《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，依法必須招標(biāo)的工程施工合同最小的都是400萬元。由于工程施工合同的金額較大，供應(yīng)商組織建設(shè)需要較多的周轉(zhuǎn)資金，實(shí)踐中，一般都是采購人向供應(yīng)商支付10%-30%的預(yù)付款后，供應(yīng)商進(jìn)場開始施工；施工過程中，采購人按照施工進(jìn)度定期向供應(yīng)商支付工程進(jìn)度款，并將已支付的預(yù)付款從工程進(jìn)度款中按同等比例進(jìn)行扣回；質(zhì)量保證金待質(zhì)保期結(jié)束后返還給供應(yīng)商。

    　　以上所述的工程合同付款條件是最常見的，從責(zé)任分配和風(fēng)險承擔(dān)的角度考慮，對合同雙方都是公平的。但是，有些采購人利用其強(qiáng)勢地位，強(qiáng)制要求供應(yīng)商承擔(dān)更多的責(zé)任和風(fēng)險，例如減少或不付預(yù)付款、提高履約保證金和質(zhì)量保證金的比例、拖延支付工程進(jìn)度款，甚至要求供應(yīng)商墊資施工等。這些做法造成了很多社會問題。為此，國家先后出臺了多項規(guī)定，如禁止要求供應(yīng)商墊資施工、履約保證金的金額不得超過合同金額的10%、質(zhì)量保證金的金額不得超過合同金額的5%、不得要求供應(yīng)商提供其他沒有法律依據(jù)的擔(dān)保等。如果要求供應(yīng)商提供履約擔(dān)保，采購人必須向供應(yīng)商提供同等數(shù)額的支付擔(dān)保等。

    　　貨物采購的付款條件

    　　貨物采購合同根據(jù)現(xiàn)貨和定制加工貨物的不同而有所區(qū)別。現(xiàn)貨是指已經(jīng)成為產(chǎn)品或商品、可以直接進(jìn)入市場流通或交付的貨物，定制加工貨物是指供應(yīng)商按照采購人要求，為采購人專門加工制作的貨物。

    　　現(xiàn)貨買賣合同具有標(biāo)的物清晰、產(chǎn)品交付風(fēng)險和成本較低的特點(diǎn)。因此，現(xiàn)貨買賣一般都是一手交貨一手付款，就像商場購物一般。如果合同金額較大或者供應(yīng)商對采購人的信譽(yù)有懷疑，一般需要采購人支付一定比例的定金，這個比例一般為5%-20%，視貨物的稀缺程度和買賣雙方的商業(yè)信譽(yù)而定。預(yù)付定金的目的是采購人向供應(yīng)商作出保證，或者采購人給供應(yīng)商吃一顆定心丸，讓供應(yīng)商放心供貨。如果采購人拒絕收貨，已經(jīng)支付的定金供應(yīng)商可以不予退還。如果供應(yīng)商拒絕供貨，除了退還定金外，還要向采購人支付與定金同等數(shù)額的款項作為違約補(bǔ)償，或者稱為雙倍返還定金。

    　　定制貨物具有流動性差的特點(diǎn)。一旦采購人毀約，供應(yīng)商已經(jīng)加工的貨物難以處理或轉(zhuǎn)售，供應(yīng)商會遭受較大的損失。為規(guī)避風(fēng)險，一般供應(yīng)商要求采購人支付一定數(shù)額的定金。如果合同金額較大，為減少供應(yīng)商的財務(wù)負(fù)擔(dān)，還需要采購人支付一定金額的預(yù)付款，以便供應(yīng)商采購生產(chǎn)貨物的原材料。

    　　在國際貿(mào)易中，為規(guī)避采購人收到貨物后不付款的風(fēng)險，通常采用信用證或銀行交單的方式。只要供應(yīng)商交了貨，就可以到銀行議付貨款。

    　　政府采購合同付款的通常做法

    　　《政府采購法》對于政府采購合同僅規(guī)定適用合同法，如何支付卻沒有規(guī)定。在實(shí)際操作中，為規(guī)避風(fēng)險，采購單位的財務(wù)部門一般都為支付資金設(shè)置了嚴(yán)格的條件，包括供應(yīng)商必須完成交貨、驗收合格后才可以支付貨款等。這就需要供應(yīng)商墊資組織生產(chǎn)和交貨，雖然與商業(yè)習(xí)慣、國際貿(mào)易慣例都不符，但是由于政府采購項目的資金已經(jīng)落實(shí)，供應(yīng)商一般沒有不會收到貨款的風(fēng)險，所以供應(yīng)商一般也接受這樣的付款條件。

    　　但是，需要供應(yīng)商墊資組織生產(chǎn)和交貨的商業(yè)模式對于中小企業(yè)而言卻是一個巨大的負(fù)擔(dān)。由于中小企業(yè)資金都不充裕，從銀行貸款程序復(fù)雜、成本較高，有些中小企業(yè)不得不放棄很多政府采購項目。

    　　預(yù)付款保函制度是政采扶持中小企業(yè)發(fā)展的有力手段

    　　中小企業(yè)參與政府采購項目，最大的負(fù)擔(dān)是合同金額10%的履約保證金和合同金額100%的墊付貨款資金。很多中小企業(yè)由于難以籌集到這些資金，即使在政府采購活動中可以享受6%-10%的價格折扣，仍然難以參加投標(biāo)。財政部2011年發(fā)布的《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財庫〔2011〕181號），為中小企業(yè)參加政府采購活動制定了各采購單位預(yù)留30%的采購金額專門面向中小企業(yè)、小微企業(yè)可享受6%-10%的價格折扣、中小企業(yè)可采用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保作為投標(biāo)保證金和履約保證金等優(yōu)惠政策，但是并沒有真正解決中小企業(yè)資金不足的瓶頸限制。

    　　既然我們知道中小企業(yè)最需要支持的是資金，預(yù)付款保函就是我們亟待實(shí)施的做法。建議如下：

    　　第一，合同簽訂后，采購人向供應(yīng)商預(yù)付貨款是貨物買賣合同的通行做法，但是在政府采購中很少采用，原因是采購人出于規(guī)避風(fēng)險的考慮。采購人通常不會主動向供應(yīng)商預(yù)付貨款，這就需要相關(guān)部門在政策層面提出要求，通過出臺有關(guān)政策允許或鼓勵采購人在政府采購合同中增加向供應(yīng)商支付預(yù)付款的條款。

    　　第二，為避免個別采購人為提高政府采購預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度而不合理地加大預(yù)付款的比例，應(yīng)對預(yù)付款的比例有所限制。一般情況下，預(yù)付款應(yīng)不超過30%。

    　　第三，為保證財政資金的安全，采購人向供應(yīng)商支付預(yù)付款的，應(yīng)要求供應(yīng)商提供與預(yù)付款同等額度的擔(dān)保函。一旦供應(yīng)商收到預(yù)付款后不履行交貨義務(wù)，采購人可通過擔(dān)保函收回已支付的預(yù)付款。

    　　第四，為應(yīng)對當(dāng)前擔(dān)保機(jī)構(gòu)市場混亂的情況，財政部門應(yīng)對可出具預(yù)付款保函的擔(dān)保機(jī)構(gòu)作出限制。按照通行的做法，預(yù)付款保函的擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)該是商業(yè)銀行或經(jīng)過財政部門考察核準(zhǔn)的專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)。目前，工程建設(shè)項目中還在實(shí)行保險公司提供保險的形式，也可作為政府采購項目預(yù)付款保函的一種嘗試。

    　　第五，財政部門應(yīng)對供應(yīng)商收到預(yù)付款后的履約情況加強(qiáng)監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商收到預(yù)付款后不履行交貨義務(wù)的，應(yīng)將其列入黑名單并通報全國，一定時期內(nèi)禁止其參加政府采購活動。

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