工程擔保公司的專業(yè)化能力足以通過保前對承包商履約能力和信用的審慎考察，以及保后監(jiān)管和及時的風險處置而有效地控制住保函違約風險，而工程擔保公司的這一工作正在給建筑市場創(chuàng)造著巨大的價值。

       中國工程擔保事業(yè)起步于1998年第一家專門的工程保證擔保公司成立，到今天已經有16年的歷程。其間再進一步得到2004年原建設部有關在房地產項目中推行工程擔保以及2005年選定8個城市進行工程擔保制度試點的推動，到今天已培育出了一個總規(guī)模約為6000億元的國內工程擔保市場和200多家在各地住建部門備案的工程擔保公司。其中部分擔保公司已經完全走上了專業(yè)化發(fā)展的道路，專注于經營工程履約保函這一符合國際慣例的擔保品種，在幫助工程項目業(yè)主規(guī)避和控制合同風險、通過銀擔合作幫助銀行控制工程保函風險以及幫助承包商降低保證金負擔和開具保函成本等方面都發(fā)揮了巨大的作用。近年來，與工程擔保市場幾乎同步發(fā)展的融資擔保市場不斷傳出因擔保公司資金鏈斷裂而陷入債務危機的負面新聞，但仔細觀察可以發(fā)現，這些負面新聞沒有一起是發(fā)生在專業(yè)的工程擔保公司身上的。其中一個最主要的原因是工程擔保公司的專業(yè)化能力足以通過保前對承包商履約能力和信用的審慎考察，以及保后監(jiān)管和及時的風險處置而有效地控制住保函違約風險，而工程擔保公司的這一工作正在給建筑市場創(chuàng)造著巨大的價值。當然，10多年來中國工程擔保市場的發(fā)展中也存在著一些因政府過度干預市場合同自由而帶來的泡沫，這主要來自于業(yè)主支付擔保與履約擔保對等提交的雙向擔保導致擔保價值的喪失，特別是當這種雙向擔保還被部分城市納入施工許可審批的前置條件時，就催生了不少單純?yōu)閼墩O(jiān)管而開具的虛假保函，之所以說這類保函是虛假的，是因為保函的受益人從一開始就沒有真正認可工程擔保給他們帶來的價值，因此也從來沒有打算索賠。由于這類保函的索賠風險比正常的工程保函的風險更低，也導致了工程擔保市場一度的畸形發(fā)展和惡性競爭，事實上妨礙了專業(yè)化的工程擔保行業(yè)的健康發(fā)展。

      如今，十八大有關深化改革以及四中全會有關依法治國的決定都為中國工程擔保事業(yè)的健康發(fā)展帶來了新的機遇。特別是十八大有關發(fā)揮市場配置資源的決定性作用的論述為全社會明確了未來市場化改革的走向，這預示著對于工程擔保這一市場化的信用工具而言，將會迎來其更為寬廣的發(fā)展空間。如今各級政府都在積極削減行政審批、減少對市場的干預，并通過制定權力清單來將行政權力關進制度的籠子。如住房和城鄉(xiāng)建設部就已將大力削減企業(yè)資質審批項目納入其改革方案，而廣東省已明確將承擔此項改革的試點任務。同時，十八大也要求各級政府必須執(zhí)政為民，體現在住建部的改革方案中的一個重要方面就是要加強政府對建筑市場的工程質量安全監(jiān)管，而深圳市已明確將承擔此項改革的試點任務。一方面政府這只看得見的手將被制度的籠子所牢牢管住，而另一方面政府又將承擔工程質量安全管理的重任，那么唯一的出路就是政府勢必要更加充分地依托市場化的手段來實現其政策目標。為此，工程擔保和保險等市場化的信用及風險控制工具必將被寄予厚望。這是中國工程擔保事業(yè)面臨的重大機遇。

      然而，這也將給尚處于起步階段的中國工程擔保行業(yè)帶來巨大的挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)首先來自于當前部分地區(qū)強制性的雙向擔保;所創(chuàng)造的虛假擔保需求的退潮，中國工程擔保行業(yè)必將面臨一次殘酷的大浪淘沙和重新洗牌，只有那些真正抓住了市場經濟條件下符合國際慣例的工程擔保有效市場需求的專業(yè)化工程擔保公司才能生存。同時，工程擔保行業(yè)還將在一定時間內繼續(xù)面臨因工程擔保上位法依據不足而導致的監(jiān)管缺失的困境，這一困境還可能因地方政府清理權力清單而取消既有的工程擔保行業(yè)備案措施而加劇。而監(jiān)管缺失導致的是市場難以建立起對工程擔保行業(yè)的集體信任。當然，那些因其專業(yè)化能力已經建立起穩(wěn)固的銀擔合作的專業(yè)工程擔保公司應該有機會成功渡過此難關，因為目前來自受益人真正的有效工程擔保需求大多會表現為對銀行保函的需求，而這一需求的背后有50%左右的銀行保函其實都是通過擔保公司出具反擔保而實現的。然而即使這些公司也將因與融資性擔保公司難以有效區(qū)分而隨時面臨銀行政策調整的不確定性。

     面對以上兩大挑戰(zhàn)，當前的中國工程擔保行業(yè)要渡過難關，急需以下兩大措施的應對。其一是通過產品創(chuàng)新牢牢地抓住并擴展市場需求。從國際慣例來看，能夠充分保護工程項目業(yè)主利益的單向且全面覆蓋保修期責任的承包商履約擔保應是重點發(fā)展的擔保品種；而從政府強化對工程質量、安全和環(huán)境保護職責的使命及積極響應建筑產品最終用戶利益訴求的角度來看，工程質量保修擔保將會成為未來工程擔保制度優(yōu)先發(fā)展的領域，與規(guī)劃許可和施工許可等所配套的行政擔保也必將是未來得到進一步發(fā)展的擔保品種，而當前已經被地方政府實踐驗證為有效的農民工工資擔保將與上述肩負行政管理風險防范的其他行政擔保措施進一步融合。由于推行上述行政擔保措施所需的有關行政許可法律授權已存在，上述前景只需住建系統(tǒng)堅定執(zhí)政為民的行政意志以破除利益集團的不良干擾即可達成。

     其二是優(yōu)秀的專業(yè)工程擔保公司需要站出來引領市場，積極探索并建構一種政府監(jiān)管之外的市場化治理機制，以期不僅僅讓個別工程擔保公司能為銀行所信任，而且要能夠形成具有市場公信力的集體風險防范機制，使市場能夠有效識別出那些因規(guī)范運作和專業(yè)能力而值得信任的專業(yè)化的工程擔保公司，并以此奠定中國建筑市場的信用基石，創(chuàng)造出良好的條件來承接中國建筑市場監(jiān)管的市場化改革對工程擔保行業(yè)所寄予的重任。在此方面本課題組愿意與中國工程擔保行業(yè)及包括業(yè)主、承包商、監(jiān)理和最終用戶等在內的各利益相關方攜手共進，通過理論與實踐的相互促進，圓滿地完成所承擔的國家自然科學基金課題;基于公私合作的工程擔保市場治理模式創(chuàng)新研究;并促使其成功落地。值得欣喜的是，目前深圳的工程擔保行業(yè)領頭羊已經率先團結在了一起，積極地參與到了深圳市住建局所推動的工程擔保誠信體系及其網上平臺的建設中來。預期深圳的相關實踐將為中國工程擔保市場治理的PPP模式創(chuàng)新探索邁出可喜的第一步。